소장자료검색

“증세 없는 복지는 불가능하다”
- 모두가 알고 있지만 정치인이라면 부정하는 것

오늘날의 유권자라면, 모두들 감세를 환영한다. 복지에 대한 담론이 선거를 휩쓴 이후, 우리는 자신을 유권자라기보다는 납세자라 생각하는 일이 많아졌고, 자신의 세금이 ‘세금조차 내지 않은 사람들’에게 돌아가거나 무의미한 일에 쓰인다며 분개한다. 언론에서는 수시로 부정수급자를 고발하고, 복지 수당을 받아 유흥비로 탕진하는 사람들에 대한 폭로기사도 빈번하다. 그와 함께 복지에는 찬성하지만, 복지를 위한 세금 집행에는 반대하는 기묘한 여론이 형성되어버렸다. 복지가 담론이 아닌 시대에조차 평범하게 집행되던 세금이, 복지 담론이 대세인 오늘날 오히려 공격받는 기이한 상황이다.
이런 상황을 만든 건 전적으로 정치인들이다. '세금폭탄'이란 말은 어느 정치인이건 즐겨 쓰며, '우리의 세금으로 왜 정부가 생색을 내냐'는 말 역시 어느 정치인이건 즐겨 쓴다. '내 세금을 강탈하는 도둑'이라며 사회취약층을 공격하는 일도 예사다. '증세 없는 복지'라든가 '감세'라는 말은 우리나라 정치인도 즐겨 쓰는 선거 구호다. 그러나 과연 그것이 현실성 있는 구호일까?
저자는 조세와 조세 집행은 떨어질 수 없는 한 쌍임을 지적한다. 그리고 이 당연한 한 쌍을 마치 상관없는 듯 분리하여 '정치 선동'에 이용해온 세력이 있음을 분석해낸다. '증세 없는 복지'라는 말조차 그 과정에서 만들어졌을 뿐이다. 그리고 그 강력한 예를 민주주의의 대표 국가라는 미국의 역사와 정당 정치, 그리고 미국 복지국가의 실패에서 찾아낸다.

“누군가 당신의 세금을 강탈하고 있다”
- 복지국가를 살해하는 정치인의 치명적인 무기

박빙으로 끝난 대선 이후, 다음 대선을 대비하여 여당과 대통령이 새로운 전략을 구상한다. 복지가 여론의 대세이던 시절, 이들은 복지를 반대하는 강경 노선을 취함으로써 노동계급과 중간계급의 지지를 공고히 하고, 민주당이 “복지 프로그램의 과잉으로 격분한 노동계급과 복지 수급 계층 중 하나를 선택”하도록 압박하려 했다. 그리고 이를 통해 “민주당 내부”의 “돌이킬 수 없고 치명적인” 분열을 강제할 수 있다고 판단했다. 이 판단은 성공적이었지만, 그렇게 재집권한 정권은 정치 스캔들을 다룬 용감한 기자의 치명적인 폭로 기사에 의해 대통령의 불명예 퇴임으로 끝을 맞이해야 했다. 대략 반세기전 미국에서 일어난 닉슨의 재선과 워터게이트 사건의 전말이다.
하지만 그 이후 감세와 복지는 어느 선거에서건 빠질 수 없는 단골 메뉴가 되어버렸다. 소위 세금과 세금 담론이 국내 정책 결정을 지배하고 있다. 1960년 민주당 강령에는 세금에 대해 9개의 문장이 기술된 반면, 공화당은 2개에 그쳤다. 2008년에 이르자 민주당은 33개, 공화당은 거의 80개 문장에 가까운 조세 정책이 채택되었다. 요즘 정치인들은 미국인들을 시민이나 유권자로 부르는 것만큼이나 납세자로 부르길 좋아한다. 그런데 세금에 대한 미국인들의 강박관념은 현대 복지국가의 성장과 궤를 같이한다. 그리고 그와 동시에 세금을 정치에 활용, 혹은 악용하는 일 역시 빈번해졌다. 이른바 조세정치의 등장이다. 그리고 조세정치는 마치 치명적인 독처럼 복지국가 미국이라는 희망을 살해해버렸다.
“공산주의냐, 민주주의냐”
- 언론, 사회단체, 정치인이 만들어낸 양자택일의 덫

물론 감세, 그리고 복지에 대한 반대라는 주장은 시대를 넘어 꾸준히 제기되어 왔다. 하지만 그것이 정치에 활용되면서 조세정치라는 강력한 독약이 만들어졌다. 이 독약은 치명적이면서 매력적이었다. 그것은 반대파를 신속하게 제거했으며, 동시에 국가 자체를 독에 물들게 만들었다. 초기의 조세정치는 비교적 소박한 형태였다. 그저 복지의 낭비 사례와, 부정수급자에 대한 성토들, 예를 들어 복지수당을 받아 유흥비로 탕진하거나 호화생활을 하는 사람에 대한 공격과 함께 기존의 복지 정책을 멈추는 정도였다. 하지만 그 뒤에는 ‘공산주의냐 민주주의냐’라는 이념 정치의 영역으로 넘어갔다. 복지와 증세는 ‘마르크스주의자의 음모’이며 이들이 경제위기를 부르고 국가를 전체주의의 영역으로 넘긴다는 주장이 신문 광고와 기사, 논설과 보수 정치인의 입에서 나오는 동안, 복지와 증세에 찬성하는 이들은 그저 당위성과 국민적 합의란 말 말고는 아무것도 내뱉지 못하고 우왕좌왕했다. 그러나 전제되어 있던 ‘국민적 합의’는 언론과 정치의 전방위 협공 앞에서 온데간데 없이 사라져버렸고, 소위 ‘복지여왕’에 대한 성토와 더불어 대중들은 ‘왜 내 세금이 세금도 내지 않는 남을 위해 쓰이냐’라는 이유로 순수하게 분노해버렸다. 그리고 아이러니로 가득한 ‘증세 없는 복지’란 말은 어느 정치인이건 기본적으로 전제하는 정의가 되어버렸다. 미국의 반대편에 있는 우리나라에서조차도.

미국의 역사에서 찾아낸 대한민국 정치의 맥락
- 분리와 혐오의 전략을 넘어서

이 책의 묘미는 풀뿌리 수준, 즉 도시 지역에서 펼쳐지는 반복지와 조세저항 운동을 매우 세밀하게 묘사함으로써 미국의 복지 갈등에 대한 이해를 높이고 있다는 데 있다. 이는 필자가 역사학자인 이유도 있을 것이다. 특히 필자가 현대 미국 정치의 모순으로 뽑고 있는 상반된 국민 인식, 즉 좀 더 많은 정부의 공적지원을 바라지만, 정작 세금은 내기 싫어하는 이유에 대한 세심한 기술은 이 책의 장점 중 하나다. 국민에 대한 보편적인 분석과 함께 저자가 중요한 한 축으로 꼽는 것은 바로 조세정치, 즉 조세를 혐오와 결합시켜 정치에 악용하는 현상의 등장이다. 이들은 납세자와 수혜자를 분리해낸다. 그리고 조세와 조세집행을 분리해낸다. 그리고 결코 둘로 나룰 수 없는 이 조합이 서로 표를 놓고 다투고, 혐오하고, 증오하게 한다. 그리고 각자의 진영에 속한 사회단체와 언론 그리고 정치인들이 담론을 주고받고 확대하며 논란을 점점 키워버린다. 그리고 그 내면에는 자신이 낸 세금의 쓰임새를 신뢰하지 못한다는 조세투명성의 문제가 가시처럼 걸려 있다.
우리나라 역시 필자가 그려낸 미국의 모습과 닮은 데가 있다. 어느 나라나 세금 내기 싫어하는 것은 인지상정이겠지만, 우리나라 역시 내가 낸 세금이 내 경제적 안정과 복지로 돌아온다는 복지의 효능감이 낮은 국가 중 하나다. 조세지출 수준도 OECD 평균을 상회한다. 어떤 조세체제를 갖느냐, 또한 어떤 복지국가를 지향하느냐는 정치적 선택의 영역이다. 사회지출 영역과 규모를 꾸준히 확대하고는 있지만 보편적이고 촘촘한 재분배 정책으로도 잘 이어질 수 있는지, 이 책이 다루는 미국 조세복지국가의 역사에서 그 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

서문 세금은 왜 중요한가?

제1장 복지국가와 조세국가 지키기: 뉴딜과 전후 복지국가 논쟁
지역에서의 복지국가 반대운동 … 43
뉴딜이여, 안녕 … 56
납세자, 세금 수혜자, 그리고 성장의 정치 … 70

제2장 시장의 실패: 케네디-존슨 정부 시기 감세와 복지 축소의 정치
자유주의적 방식으로서의 감세: 1964년 재정법 … 93
형평을 위한 호소: 빈곤과의 전쟁 … 109

제3장 정치적 합의의 붕괴: 뉴딜 체제의 와해와 위대한 사회의 분열
부양아동가족부조에 대한 공격 … 132
총이냐, 버터냐 … 149
빈자를 위한 정책, 부자를 위한 정책 … 158

제4장 세금 논쟁: 닉슨 행정부 시기 복지 개혁과 조세저항
잊힌 미국인들에 대한 구애: 가족지원계획 … 175
아래로부터의 납세자 동원 … 186
조세저항의 활용: 조세정치와 신공화당 … 206

제5장 게임 오버: 레이건 혁명과 조세 논쟁의 결말
우리가 알고 있는 조세 개혁의 종말 … 221
자유주의와 레이건 혁명 … 239

에필로그 교착 상태의 미국 복지국가 … 259
옮긴이의 글 … 276
주석 … 285
색인 … 359
감사의 글 … 365